Logiciel libre: « Passer d’une logique d’encouragement à une logique contraignante »

Le 7 octobre 2026, la loi pour une République numérique a eu dix ans. Son article 16 dispose que les administrations « encouragent » l'utilisation des logiciels libres et des formats ouverts. Le verbe employé avait fait débat : en 2016, l'April, le CNLL et des parlementaires de tous bords réclamaient une « priorité », que la ministre et le Législateur n'ont pas retenue. Dix ans plus tard, le bilan est maigre. Les administrations achètent chaque année pour environ 1,5 milliard d'euros de logiciels à des fournisseurs extra-européens, dont au moins un milliard pour des logiciels qui ont déjà un équivalent libre. Aucune administration de l'État n'a fait massivement passer ses postes de travail sous un système libre depuis la Gendarmerie, qui avait achevé sa migration en 2014, avant même la loi (Cour des comptes, 2025).

Ce constat vient de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les dépendances structurelles du secteur numérique, présidée par Philippe Latombe (MoDem), avec Cyrielle Chatelain (Écologiste) pour rapporteure. Son rapport, adopté le 8 juillet 2026, propose notamment de renforcer l'article 16 « en passant d'une logique d'encouragement à une logique contraignante ». Reste à savoir comment. Le CNLL y répond dans une proposition qui détaille aussi ce qui peut être engagé d'ici mai 2027.

La règle proposée, que le gouvernement peut poser dès maintenant sans attendre une modification de la loi : quand une administration de l'État achète un logiciel, elle retient un logiciel libre, sauf justification écrite, publiée et examinée par l'autorité numérique de l'État. Deux mécanismes doivent empêcher cette règle de rester lettre morte. D'abord, la justification doit chiffrer le coût sur toute la durée du contrat (TCO ou coût total de possession), y compris celui d'un futur changement de fournisseur (coût de sortie). Ensuite, cette justification est examinée par ARIANE, l'autorité qui remplacera la DINUM (direction interministérielle du numérique) le 1er janvier 2027. Comme la règle ne vise que les nouveaux marchés et les renouvellements, le gouvernement fixe aussi une trajectoire pour le parc existant : les dépenses de licences propriétaires qui ont un équivalent libre (le milliard d'euros annuel cité plus haut) doivent être divisées par deux d'ici 2031 et ramenées à zéro en 2035.

Sommaire

• Pourquoi l'encouragement n'a pas suffi
• La proposition du CNLL
• L'appui d'un papier franco-allemand peu connu
• Le droit et les précédents étrangers
• Quatre mesures d'ici mai 2027

Pourquoi l'encouragement n'a pas suffi

Remplacer « encourager » par « donner la priorité » ne suffirait pas sans contrôle : deux priorités écrites existent déjà, toutes deux contournées. Le ministère de la Défense s'en était donné une par directive dès 2006. Il a pourtant signé en 2009, sans appel d'offres, le contrat « open bar » avec Microsoft, reconduit en 2026. Dans l'enseignement supérieur, la loi de 2013 dispose que « les logiciels libres sont utilisés en priorité ». Il a tout de même fallu une procédure du CNLL pour que l'École polytechnique suspende, en 2025, sa migration vers Microsoft 365. Dans les deux cas, l'acheteur a décidé seul : aucune autorité extérieure ne lui demandait de justifier son choix. La dépense, elle, continue de croître : rien que par l'UGAP (la centrale d'achat public), les achats de produits Microsoft sont passés de 233 à 293 millions d'euros entre 2024 et 2025, selon la commission d'enquête.

La proposition du CNLL

• La règle. L'article 16 demande déjà aux administrations de préserver « la maîtrise, la pérennité et l'indépendance » de leurs systèmes d'information. Dans cet esprit, le gouvernement pose une règle d'achat : les administrations de l'État retiennent les logiciels libres et les formats ouverts, sauf justification écrite. Une circulaire du Premier ministre et les textes qui créent ARIANE suffisent pour cela. La règle s'applique à tout nouveau marché et à tout renouvellement. Son extension aux opérateurs de l'État, aux entreprises publiques et aux concessionnaires de service public (que propose la commission d'enquête), puis aux grandes collectivités, demandera une loi, qui pourra aussi renforcer l'article 16 lui-même.
• Les exceptions justifiées. L'acheteur qui écarte le libre indique les solutions libres qu'il a examinées et chiffre le coût sur toute la durée du contrat, sortie comprise. Il évalue aussi l'offre qu'il retient selon trois critères tirés du papier franco-allemand présenté plus bas : la possibilité de changer de fournisseur, la part de la valeur créée dans l'Union, la maîtrise de la technologie. Il joint un plan de sortie, qui dit comment l'administration pourra changer de solution à l'échéance ou en cas de coupure du service.
• Le contrôle. La justification est examinée par ARIANE avant la signature du marché ou de sa reconduction. La DINUM, à laquelle elle succède, rend déjà un avis conforme (que l'administration est tenue de suivre) sur les grands projets informatiques de l'État. Depuis le décret du 18 mars 2026, cet avis vérifie le respect de l'article 16 et couvre aussi les suites collaboratives de plus de 2 millions d'euros par an. Le mécanisme existe ; il suffit de l'étendre aux achats de logiciels. Au-dessus de 2 millions d'euros, l'avis d'ARIANE est lui aussi conforme. Pour les marchés plus petits qui dépassent les seuils européens (ceux qui imposent une procédure formalisée), l'avis est consultatif et publié. Sous ces seuils, la justification est publiée et contrôlée par sondage.
• La transparence. Les justifications sont publiées dans un registre ouvert. Chaque année, une annexe au budget mesure, ministère par ministère, la part du libre dans la dépense informatique et l'écart à la trajectoire de 2035.
• Les moyens. Examiner des justifications et conseiller des acheteurs demande du personnel. La mission logiciels libres de la DINUM n'a jamais compté plus de trois équivalents temps plein. ARIANE se dote donc d'un bureau du logiciel libre (un OSPO, pour « Open Source Programme Office »), en réseau avec celui de la Commission européenne et ceux des autres États membres. Ce bureau privilégie les logiciels libres existants et travaille avec les éditeurs et les mainteneurs qui les développent. Dans les grands marchés de support sur logiciels libres, l'État contracte directement avec l'éditeur ou le mainteneur de chaque logiciel, pour qu'une part de la dépense revienne à ceux qui le font vivre. Un fonds finance enfin la maintenance des logiciels libres dont l'État dépend.

L'appui d'un papier franco-allemand peu connu

Le 17 juin 2026, la France et l'Allemagne ont publié un papier conjoint sur la souveraineté numérique pour orienter les travaux législatifs européens. Les deux gouvernements y écrivent qu'il faut « éviter l'enfermement propriétaire ». Ils veulent des systèmes conçus pour permettre « de changer de fournisseur et de technologie dans un délai raisonnable et sans dépenses excessives ». Le texte ajoute : « Des solutions open source peuvent et devraient jouer un rôle important à cet égard. » Le gouvernement français a donc déjà souscrit à ces objectifs ; il lui reste à les appliquer à ses propres achats.

Le droit et les précédents étrangers

Sur le plan juridique, le Conseil d'État a jugé en 2011 que désigner un logiciel libre dans un marché ne favorise aucun opérateur, puisque toute entreprise peut l'adapter et le maintenir. En mars 2026, le service scientifique du Bundestag a conclu, dans un avis qu'un acheteur peut réserver un marché à l'open source si cette restriction est justifiée, proportionnée et motivée par écrit. L'avis concerne le droit allemand, mais celui-ci transpose les mêmes directives européennes sur les marchés publics que le droit français. La règle proposée remplit ces conditions : elle est justifiée par l'objet du marché (pouvoir changer de fournisseur), proportionnée (elle admet des exceptions) et motivée par écrit à chaque décision.

Dans les faits, l'Allemagne a pris de l'avance. La Thuringe inscrit une priorité au libre dans sa loi depuis 2020 ; au niveau fédéral, la loi sur l'administration électronique (EGovG) demande depuis 2024 de privilégier l'open source pour tout nouveau logiciel. Le Schleswig-Holstein, où le gouvernement du Land conduit lui-même la migration, montre qu'elle fonctionne. Sa messagerie est entièrement passée au libre en octobre 2025 ; près de 80 % des postes de son administration utilisaient LibreOffice en décembre 2025. En septembre 2026, la chancellerie du Land a fait passer ses postes de travail sous Linux.

L'Italie montre à l'inverse ce que devient une règle sans contrôle. Depuis 2012, son code de l'administration numérique oblige chaque administration à comparer les solutions avant d'acheter un logiciel, en examinant d'abord la réutilisation d'un logiciel public existant puis le logiciel libre. L'administration ne peut acheter une licence propriétaire que si aucune de ces options ne convient. Mais c'est l'acheteur qui mène la comparaison ; aucune autorité ne la relit. En 2020, la Cour des comptes italienne constatait que 16,7 % seulement des logiciels en usage dans les collectivités relevaient des options que le code déclare prioritaires. C'est ce contrôle extérieur, absent en Italie comme en France, que la proposition confie à ARIANE.

Quatre mesures d'ici mai 2027

Ces mesures relèvent de l'initiative du gouvernement et peuvent être engagées tout de suite.

1. Inscrire dans les textes qui créeront ARIANE au 1er janvier 2027 (ils ne sont pas encore parus) l'examen des justifications, le registre public et le bureau du logiciel libre.
2. Exiger dès maintenant, par une circulaire du Premier ministre, une justification écrite et publiée pour tout achat de logiciel propriétaire par l'État.
3. Créer, dans le budget pour 2027, l'annexe qui mesure la part du libre par ministère ; doter le fonds de maintenance, que la commission d'enquête propose elle aussi.
4. Défendre la même règle au Conseil de l'Union, qui prépare sa position sur le règlement européen sur le développement du cloud et de l'IA (Cloud and AI Development Act) : son article 41, dans sa rédaction actuelle qui peut encore être amendée par le Conseil et le Parlement, se contente lui aussi d'« encourager ».

Le texte complet de la proposition, avec ses références, est disponible sur le site du CNLL.

Aller plus loin

• Proposition du CNLL (38 clics)
• Rapport n° 3054 de la commission d'enquête sur les dépendances structurelles du secteur numérique (30 clics)
• Bilan : « Loi République numérique : dix ans d'« encouragements », pour quels résultats ? » (30 clics)
• Papier conjoint franco-allemand sur la souveraineté numérique (17 juin 2026) (48 clics)